Zdroj: Právní rádce (červenec/srpen 2021)

Autorka: Kateřina Staňková

Soudy již zrušily mnoho restriktivních opatření, která měla zabránit šíření koronaviru. Jak se to projeví v odpovědnosti za přestupky spočívající v porušení těchto opatření? A s jakými přestupky se vlastně setkáváme v době koronavirové? (1)

V době pandemie covidu-19 byla na území České republiky vydávána restriktivní opatření ve třech odlišných zákonných režimech. První skupinu tvoří krizová opatření přijímaná vládou na základě zmocnění obsaženého v krizovém zákoně.(2) Druhou skupinu tvoří mimořádná opatření vydávaná ministerstvem zdravotnictví v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví.(3) Po dobu jednoho roku ode dne 27. února 2021 mohou být dále vydávána mimořádná opatření v režimu pandemického zákona(4); tato opatření mohou nařídit ministerstvo zdravotnictví s celostátní působností nebo na území více krajů a krajská hygienická stanice na území svého správního obvodu.

Pro jasné odlišení mimořádného opatření podle pandemického zákona od mimořádného opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví odborná veřejnost zavádí pojem pandemické opatření, který se vztahuje na první uvedenou kategorii (tento pojem budu používat v dalším textu).(5)

Speciální „koronavirové“ přestupky

Porušení opatření vydaného v některém ze shora uvedených režimů představuje přestupek dle daného zákona.

Podle krizového zákona se fyzická osoba dopustí přestupku tím, že v době krizového stavu nesplní povinnost strpět omezení vyplývající z krizových opatření. Za tento přestupek může správní orgán uložit pokutu až do výše 20 tisíc korun.(6)

Krizový zákon neobsahuje zvláštní určení příslušnosti k projednávání předmětných přestupků. Uplatní se proto obecná úprava obsažená v přestupkovém zákoně, dle které bude k projednání těchto přestupků příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož správním obvodu byl přestupek spáchán.(7)

Přestože na to odborníci upozorňovali již vloni na jaře, vláda na podzim „zjistila“, že za porušení krizových opatření nemohou správní orgány potrestat právnické a podnikající fyzické osoby. Na konci loňského roku proto předložila Poslanecké sněmovně návrh, který měl tento nedostatek krizového zákona napravit.(8) Sněmovnou schválený zákon však nenalezl podporu v Senátu a sněmovna následně jeho veto nepřehlasovala. Krizový zákon tak platí beze změn.

Podle zákona o ochraně veřejného zdraví se fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba dopustí přestupku tím, že nesplní povinnost uloženou mimořádným opatřením vydaným k ochraně zdraví fyzických osob při epidemii, nebezpečí jejího vzniku, živelní pohromě nebo jiné mimořádné události. Za přestupek lze uložit pokutu do tří milionů korun. Je-li spáchán opakovaně (tedy do 12 měsíců) po nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, uloží se pokuta do čtyř milionů korun.(9) Přestupky podle zákona o ochraně veřejného zdraví jsou příslušné projednávat krajské hygienické stanice.(10)

Podle pandemického zákona se přestupku dopustí fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba, pokud nedodrží mimořádné opatření podle § 2. Za přestupek lze právnické a podnikající fyzické osobě uložit pokutu do tří milionů korun. Je-li spáchán opakovaně (tedy do 12 měsíců) po nabytí právní moci rozhodnutí o stejném přestupku, uloží se pokuta do čtyř milionů korun. Fyzické osobě lze za přestupek uložit pokutu do jednoho, respektive dvou milionů korun. Přestupky podle pandemického zákona jsou příslušné projednávat krajské hygienické stanice.(11)

Pandemický zákon dále stanoví speciální úpravu pro zaměstnance, respektive zaměstnavatele.(12) Fyzická osoba se zprostí odpovědnosti ze spáchání přestupku, pokud jej spáchala na základě pokynu svého zaměstnavatele. Je-li přestupek spáchán jednáním zaměstnance právnické nebo podnikající fyzické osoby na základě pokynu této právnické nebo podnikající fyzické osoby i přesto, že zaměstnanec nejdříve odmítl podle tohoto pokynu jednat, lze maximální možnou výši pokuty zvýšit o čtvrtinu, tedy na čtyři miliony korun.

Právní předpisy(13) upravují rovněž pravomoc Policie České republiky a strážníka obecní policie projednat příkazem na místě(14) vybrané přestupky podle zákona o ochraně veřejného zdraví a krizového zákona, které postihují porušení povinností stanovených krizovými opatřeními a mimořádnými opatřeními, a přestupky podle pandemického zákona.

Ze shora uvedeného je zřejmé, že jednotlivé zákonné režimy obsahují řadu rozdílností. Především jde o okruh potenciálních subjektů, které se mohou předmětných přestupků dopustit.
Zatímco přestupku spočívajícího v porušení mimořádného nebo pandemického opatření se může dopustit jak fyzická osoba, tak podnikající fyzická osoba a právnická osoba, přestupku spočívajícího v porušení krizového opatření se může dopustit toliko fyzická osoba.

Další rozdíl je v orgánu příslušném k vedení přestupkového řízení. V případě přestupků dle zákona o ochraně veřejného zdraví a pandemického zákona je příslušná krajská hygienická stanice. Zatímco v případě přestupků dle krizového zákona je příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností.

Významný je rovněž rozdíl v maximální možné výši pokuty pro fyzické osoby – 20 tisíc dle krizového zákona vs. jeden milion (a dva miliony za opakovaný přestupek) dle pandemického zákona vs. tři (respektive čtyři) miliony korun dle zákona o ochraně veřejného zdraví. A konečně lze zmínit citovanou speciální úpravu zproštění odpovědnosti zaměstnance a zpřísnění trestu pro zaměstnavatele, která se týká jen přestupků v režimu pandemického zákona.

„Běžné“ přestupky

Porušení krizových, mimořádných či pandemických opatření je přímo jedním ze znaků dané skutkové podstaty přestupků popsaných výše. Nouzový stav, pandemický stav nebo existující či hrozící epidemie však mohou hrát významnou roli i u všech ostatních přestupků, kterých se lze dopustit kdykoli a nesouvisejí s porušením uvedených opatření.

Podle zákona o přestupcích je správní orgán povinen při určení druhu a výměry správního trestu přihlédnout také k povaze a závažnosti přestupku a k polehčujícím a přitěžujícím okolnostem. Povaha a závažnost přestupku je pak dle zákona o přestupcích určena mimo jiné okolnostmi spáchání přestupku.(15) Okolnost spočívající ve skutečnosti, že byl přestupek spáchán v době existujícího nouzového stavu, popřípadě jiného výše popsaného stavu, tak s ohledem na konkrétní situaci může představovat přitěžující nebo polehčující okolnost. Dle našeho názoru půjde v praxi v drtivé většině případů o okolnost přitěžující. Jako okolnost odůvodňující uložení přísnějšího správního trestu se nabízí zejména situace, kdy by pachatel existenci nouzového stavu využil ve svůj prospěch.(16)

V neposlední řadě je nutné upozornit na skutečnost, že porušení přijatých krizových, mimořádných či pandemických opatření, zejména pak porušení zákazu volného pohybu osob, může za jistých okolností naplňovat nejen skutkovou podstatu zmíněných přestupků, ale i skutkovou podstatu trestného činu. Konkrétně trestného činu šíření nakažlivé lidské nemoci a šíření nakažlivé nemoci z nedbalosti.(17)

Přestupek dle opatření zrušeného soudem

Česká republika je materiální právní stát s odpovídajícími ústavně zakotvenými principy a zásadami. Proto mimo jiné platí, že není právně postižitelné jednání, kterým bylo porušeno krizové opatření, jež bylo (nebo jeho relevantní ustanovení) později zrušeno Ústavním soudem, nebo mimořádné či pandemické opatření, jež bylo (nebo jeho relevantní část) později zrušeno správním soudem.(18)

Opačný přístup by byl jednoznačně ústavně nekonformní. Tento závěr (jakož i následující úvahy) je o to významnější, že praxe posledních měsíců ukazuje, že zejména ministerstvo zdravotnictví vydává nezákonná mimořádná a pandemická opatření velmi často.(19) Adresáti předmětného opatření mají povinnost se jím řídit, dokud je soud pro neústavnost či nezákonnost nezruší. Pokud by však za jeho porušení byli vedeni k odpovědnosti – typicky by s nimi bylo zahájeno přestupkové řízení, pak je nutným důsledkem pozdějšího zrušení předmětného opatření zastavení přestupkového řízení.

Adresátům povinností stanovených takovým opatřením lze doporučit, aby při kontrole jejich plnění neakceptovali vydání příkazu na místě.(20) V případě zahájení přestupkového řízení navrhli jeho přerušení(21) nebo toto řízení procesně prodlužovali (popřípadě se proti rozhodnutí o vině za spáchání přestupku a uložení pokuty odvolali), a to do okamžiku, než bude předmětné opatření zrušeno soudem. Pak bude správní orgán nucen přestupkové řízení zastavit, a to ex offo (z úřední povinnosti).

V této souvislosti je vhodné připomenout, že mimořádné a pandemické opatření je opatřením obecné povahy a návrh na jeho zrušení (nebo jeho části) je oprávněn podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech předmětným opatřením zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření jen společně s takovým návrhem.(22)

Naopak, krizové opatření vlády bude mít s ohledem na obecnost předmětu i adresátů zpravidla materiálně povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, potažmo § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.(23) Navrhnout zrušení takového opatření nebo jeho jednotlivých ustanovení tak mohou pouze vybrané subjekty.(24)

Pro přehlednost si dále rozebereme jednotlivé situace, které mohou v praxi nastat:

• Opatření je zrušeno soudem v okamžiku, kdy dosud nedošlo k uložení pokuty příkazem na místě (blokové pokuty) ani nebylo zahájeno přestupkové řízení ve věci porušení předmětného opatření – příkaz na místě již nelze vydat a přestupkové řízení již nelze zahájit. Pokud by příslušný správní orgán přesto přestupkové řízení zahájil, obviněný z přestupku se může domáhat jeho zastavení.
• Opatření je zrušeno soudem v okamžiku, kdy přestupkové řízení již bylo zahájeno, ale dosud nebylo pravomocně skončeno – řízení je nutno zastavit.
• Opatření je zrušeno soudem v okamžiku, kdy přestupkové řízení již bylo pravomocně skončeno a stále běží dvouměsíční lhůta pro podání správní žaloby – adresát takového rozhodnutí by se měl bránit správní žalobou.(25) Soud následně rozhodnutí o přestupku zruší a vrátí věc žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení, přičemž ho zaváže k tomu, aby přestupkové řízení zastavil.(26)
• Opatření je zrušeno soudem v okamžiku, kdy přestupkové řízení již bylo pravomocně skončeno, lhůta pro podání správní žaloby již uplynula a pokuta dosud nebyla zaplacena – pokud bylo zrušeno mimořádné nebo pandemické opatření, je namístě podání návrhu na obnovu řízení.(27) Jiné důsledky má zrušení krizového opatření, v takovém případě se pravděpodobně nelze domoci zrušení pravomocného rozhodnutí o přestupku(28), avšak jím uložený trest (typicky pokutu) nelze vymáhat.(29)
• Opatření je zrušeno soudem v okamžiku, kdy přestupkové již bylo pravomocně skončeno, lhůta pro podání správní žaloby uplynula a pokuta již byla zaplacena – v takovém případě se již nijak bránit nelze.(30)
• Soudem zrušené opatření je nahrazeno jiným, z hlediska normativních ustanovení shodným, které však není následně soudem zrušeno(31) – pachatele lze vést k odpovědnosti a potrestat toliko za jednání, kterým bylo porušeno pozdější, soudem nezrušené opatření.
• Příslušným orgánem je přijato shodné opatření jako opatření, které bylo v minulosti zrušeno soudem, popřípadě opatření, které je zatíženo vadami, o nichž soud v minulosti jednoznačně vyslovil, že způsobují nezákonnost opatření.(32) Lze tedy předpokládat, že i nové opatření bude později soudem zrušeno. Jak bylo uvedeno výše, adresáti předmětného opatření sice mají povinnost se jím řídit, ale v konečném důsledku nemohou být za jeho porušení vedeni k odpovědnosti. Proto jim lze doporučit, aby neakceptovali vydání příkazu na místě a v případě zahájení přestupkového řízení navrhli jeho přerušení či toto řízení procesně prodlužovali až do okamžiku, než bude předmětné opatření zrušeno soudem, neboť pak bude správní orgán nucen přestupkové řízení zastavit. Pokud by přesto bylo vydáno pravomocné rozhodnutí o přestupku dříve, než bude předmětné opatření soudem zrušeno, lze doporučit takové rozhodnutí napadnout správní žalobou a současně napadnout předmětné mimořádné či pandemické opatření (nebo jeho část) návrhem na zrušení opatření obecné povahy.(33) Pokud jde o krizové opatření, které je svojí povahou jiným právním předpisem, správní soud je oprávněn posoudit jeho soulad se zákonem a v negativním případě opatření neaplikovat.(34)

Ze shora uvedeného vyplývá, že možnost státu trestat porušení krizových, mimořádných a pandemických opatření v době, kdy jen minimum opatření obstojí při soudním přezkumu, je velmi problematická. Srozumitelnost a zákonnost, respektive ústavnost přijímaných opatření hraje tedy významnou roli nejen na poli prevence – jasná, logická a dostatečně odůvodněná opatření budou jejich adresáti spíše dodržovat, ale i na poli represe – pouze zákonná opatření lze vynucovat reálnou hrozbou trestu za jejich nedodržování.

Na základě zkušeností z praxe mohu konstatovat, že na rozdíl od mediálních výroků politiků v duchu „porušování opatření budeme tvrdě trestat“, to kompetentní správní orgány s kontrolou a trestáním porušování opatření nepřehání. To může být (a patrně z významné míry je) samozřejmě způsobeno i nedostatkem kapacity typicky hygienických stanic.

Bylo by skvělé, kdyby se vláda, ministerstvo a další kompetentní orgány poučily a v případě nutnosti v budoucnu znovu přijímat krizová, mimořádná či pandemická opatření postupovaly v souladu s právními předpisy a tím, jak je v posledním více než roce vykládají soudy, především Ústavní soud a Nejvyšší správní soud.

(1) Článek navazuje na starší texty otištěné v rubrice Správní zápisník: Staňková, K., Lucák, J.: Normativní opatření v pandemické době optikou justice, Právní rádce č. 6/2021 a Staňková, K., Repíková, K.: Přestupky v době koronavirové, Právní rádce č. 6/2020.

(2) Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů („krizový zákon“).

(3) Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů („zákon ochraně veřejného zdraví“).

(4) Zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů („pandemický zákon“); pandemický zákon nabyl účinnosti dne 27. 2. 2021 a jeho § 1 až § 8 pozbydou platnosti uplynutím dne 28. 2. 2022.

(5) Více k problematice jednotlivých opatření a jejich soudnímu přezkumu viz Staňková, K., Lucák, J.: Normativní opatření v pandemické době optikou justice, Právní rádce č. 6/2021.

(6) Viz § 34 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 31 odst. 3 písm. c) krizového zákona; k pokutě viz § 34 odst. 3 krizového zákona.

(7) Viz § 60 odst. 1 ve spojení s § 62 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů („zákon o přestupcích“).

(8) Viz Sněmovní tisk 1111, Novela zákona o krizovém řízení.

(9) Viz § 92n odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví; k pokutě viz § 92n odst. 3 písm. a) a odst. 4 a § 93 odst. 4 téhož zákona. Vyšší pokuta za opakovaný přestupek byla do zákona vložena novelou, která byla součástí pandemického zákona.

(10) Viz § 82 odst. 2 písm. k) zákona o ochraně veřejného zdraví.

(11) Viz § 10 až 12 pandemického zákona.

(12) Viz § 11 odst. 4 a § 10 odst. 4 pandemického zákona.

(13) Zákon č. 243/2020 Sb., o pravomoci Policie České republiky a obecní policie postihovat porušení krizových opatření a mimořádných opatření nařízených v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru SARS CoV-2 na území České republiky, a dále § 12 odst. 3 pandemického zákona.

(14) Viz § 91 zákona o přestupcích.

(15) Viz § 37 písm. a) ve spojení s § 38 písm. d) zákona o přestupcích.

(16) Viz Staňková, K., Repíková, K.: Přestupky v době koronavirové, Právní rádce č. 6/2020.

(17) Viz § 152 a 153 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. K tomu více viz Staňková, K., Repíková, K.: Přestupky v době koronavirové, Právní rádce č. 6/2020.

(18) To samé v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona platí o jednání, kterým bylo porušeno pandemické opatření, jež pozbylo platnosti v průběhu řízení o jeho zrušení a správní soud vyslovil v rozsudku závěr, že opatření nebo jeho části byly v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.

(19) K tomu viz Staňková, K., Lucák, J.: Normativní opatření v pandemické době optikou justice, Právní rádce č. 6/2021.

(20) To znamená např. nesouhlasili se zjištěným stavem věci a/nebo s právní kvalifikací skutku a/nebo s uložením pokuty a její výší. K ukládání pokuty příkazem na místě viz § 91 přestupkového zákona.

(21) Viz § 67 odst. 1 písm. c) a odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů („správní řád“); k předběžné otázce viz § 57 správního řádu.

(22) Viz § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve zněni pozdějších předpisů („soudní řád správní“).

(23) Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, („zákon o Ústavním soudu“). Více k uvedenému závěru viz usnesení Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20.

(24) Viz § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

(25) Viz § 65 a násl. soudního řádu správního.

(26) V dané situaci lze postupovat i dle následujícího bodu a pravděpodobně to povede k rychlejšímu výsledku, z procesní opatrnosti lze však vždy doporučit rovněž podat správní žalobu. V žalobě je pak vhodné na podaný návrh na obnovu řízení upozornit a navrhnout přerušení soudního řízení do rozhodnutí správního orgánu v obnoveném řízení.

(27) Viz § 101d odst. 3 soudního řádu správního. K opravným a dozorčím prostředkům více viz Staňková, K., Selingerova, A.: Jak se bránit proti postupu správního orgánu, Právní rádce, č. 12/2020.

(28) V tomto případě se logicky nabízí analogická aplikace § 71 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Z judikatury správních soudů však vyplývá, že správní soudy analogickou aplikaci § 71 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vylučují – srov. např. poměrně nedávný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2020, čj. 9 As 173/2020 – 32, v němž soud mj. vyslovil, že „… § 71 odst. 1 nedopadá na rozhodnutí týkající se správního trestání, neboť nejde o rozsudek v trestním řízení – tento pojem je třeba chápat úžeji ve smyslu zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů“.

(29) Viz § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

(30) S výjimkou dosud nevykonaných trestů totiž práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením krizového opatření či mimořádného a pandemického opatření zůstávají nedotčena – srov. § 71 odst. 4 zákona o Ústavním soudu, resp. § 101d odst. 4 soudního řádu správního.

(31) Např. protože se ministerstvo „poučilo“ a nedopustilo se soudem vytýkaných chyb – typicky absence předchozího souhlasu vlády či nedostatečné odůvodnění.

(32) K takovým situacím by samozřejmě v materiálním právním státě nemělo docházet. Bohužel, v minulosti nás zejména ministerstvo zdravotnictví přesvědčilo o opaku. 33 Dle § 101a odst. 1 soudního řádu správního. Pandemický zákon dále v § 13 odst. 5 obsahuje speciální úpravu, podle níž „rozhoduje-li soud ve věci, jejíž rozhodnutí závisí na posouzení zákonnosti mimořádného opatření, a probíhá-li řízení o návrhu na zrušení mimořádného opatření, soud vyčká rozhodnutí o návrhu na zrušení mimořádného opatření a původní řízení do té doby přeruší“. To ale s ohledem na přednostní rozhodování soudu o návrhu na zrušení pandemického opatření není příliš pravděpodobná situace. Speciálně Nejvyšší správní soud v daných věcech rozhoduje skutečně velmi rychle – dosavadní rekord patrně drží šestý senát Nejvyššího správního soudu, který vedl soudní řízení pod sp. zn. 6 Ao 22/2021 pouhé čtyři dny. 34 Viz čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR.