Zdroj: Právní rádce (4/2021)

Autoři: Kateřina Staňková, Barbora Sahánková

K tomu, aby působil odkladný účinek odvolání, musí být odvolání včasné a přípustné. Právě na tyto dvě hlavní podmínky a také na podstatu suspenzivního účinku se nyní podíváme podrobněji.

Správní řád vychází z pravidla dvojinstančního přezkumu rozhodnutí. Toto pravidlo zaručuje účastníkům správního řízení, že se mohou bránit proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně z důvodu jeho domnělé nezákonnosti, nesprávnosti nebo nepřezkoumatelnosti u správního orgánu druhého stupně, a to prostřednictvím řádných opravných prostředků.

Dvojinstančnost správního řízení je nepochybně projevem materiálního právního státu jako základního stavebního kamene, na kterém je právní řád České republiky založen. Zakotvení dvojinstančnosti, respektive možnost obrany prostřednictvím řádných opravných prostředků slouží k ochraně základních ústavně zaručených práv adresátů správních rozhodnutí, zejména pak chrání a posiluje jejich právní jistotu a legitimní očekávání.

Podstata řádných opravných prostředků tkví v tom, že se lze ochrany proti prvostupňovému rozhodnutí bránit ještě předtím, než napadené rozhodnutí nabude právní moci a s tím spojené vykonatelnosti nebo začne vyvolávat jiné právní účinky. Zmíněné je projevem právě odkladného neboli suspenzivního účinku odvolání, který nastává ex lege, tedy ze zákona.

Odkladný účinek adresátům rozhodnutí zaručuje, že správní rozhodnutí nevyvolá právních účinků v něm předvídaných do doby, než o odvolání proti němu rozhodne příslušný odvolací orgán. (1)

Podle správního řádu má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek (2), v důsledku čehož nenastává právní moc, vykonatelnost ani jiné právní účinky napadeného rozhodnutí. Odkladný účinek tak nastává sice ze zákona, ale k tomu, aby odkladný účinek působil, musí být odvolání včasné a přípustné. Těmto dvěma hlavním podmínkám vzniku odkladného účinku odvolání se proto níže věnujeme podrobněji.

Předpoklady vzniku suspenzivního účinku

Aby bylo možné považovat odvolání za včasné, musí být u správního orgánu podáno v zákonem stanovené lhůtě (3), tedy ve lhůtě patnácti dnů ode dne, kdy bylo rozhodnutí, proti kterému odvolání směřuje, odvolateli oznámeno. (4)

Rozhodnutí se dle správního řádu oznamuje doručením stejnopisu písemného rozhodnutí do vlastních rukou nebo ústním vyhlášením. Není-li odvolání podáno včas, odvolací orgán takto opožděné odvolání rozhodnutím zamítne. (6)

Judikatura správních soudů (7) v souvislosti s tímto dospěla k důležitému jednoznačnému závěru, a to že u opožděného odvolání suspenzivní účinek nenastává. Pokud by totiž odkladný účinek začal u opožděného odvolání působit, mohlo by dojít k nežádoucím účinkům spojeným s prodlením nabytí právní moci napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud zdůraznil relevanci podmínky včasnosti podání odvolání k suspenzivnímu účinku odvolání za pomoci argumentu a contrario, tedy jestliže je podmínkou suspenzivního účinku jeho včasné podání, lze dovodit, že opožděné odvolání nemá odkladné účinky, a to ani v tom případě, že o něm není dosud rozhodnuto.

Odvolání se podává u správního orgánu prvního stupně, který napadené rozhodnutí vydal. (8) Tento správní orgán pak v případě, že odvolání nebylo podáno včas, předá spis odvolacímu správnímu orgánu do 10 dnů ode dne podání odvolání a ve svém stanovisku se omezí na uvedení důvodů, jež jsou dle jeho přesvědčení rozhodné pro posouzení opožděnosti odvolání.

Teprve poté se odvoláním začne zabývat odvolací správní orgán, který je oprávněn autoritativně vyslovit jeho opožděnost rozhodnutím. Obecně sice platí, že by měl správní orgán vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, nejpozději do třiceti dnů ode dne zahájení řízení, nicméně s ohledem na praktické zkušenosti a zahlcenost správních úřadů se nelze na tyto lhůty spoléhat.

I v případě, že by bylo o zamítnutí odvolání z důvodu jeho opožděnosti rozhodnuto v zákonem stanovených lhůtách, je vysoká pravděpodobnost, že právní moc napadeného rozhodnutí nastane dříve, než bude zamítavé rozhodnutí vydáno. Právní moci totiž rozhodnutí nabývá, jestliže se proti němu již nelze odvolat, tedy uplynutím lhůty pro podání odvolání.

Je tak zřejmé, že pokud by nebylo judikatorně jasně potvrzeno, že opožděné odvolání nemá odkladný účinek, došlo by k nežádoucímu prodlení s nabytím právní moci napadeného rozhodnutí, což s sebou může v mnoha případech nést velice nežádoucí důsledky. Stejně důležitou roli jako včasnost podání odvolání hraje též jeho přípustnost. Není-li odvolání proti rozhodnutí přípustné, nemůže mít podání takového odvolání ani účinky, které jsou spojeny s odvoláním řádným, tedy přípustným.

Obecně je odvolání považováno za přípustné, pokud zákon umožňuje proti dotčenému rozhodnutí odvolání podat, respektive podání odvolání zákon výslovně nevylučuje. Jak je již uvedeno výše, správní řízení je založeno na dvojinstančnosti rozhodování správních orgánů a zpravidla je tak přezkum rozhodnutí ve správním řízení zaručen.

Odvolání proti rozhodnutí tedy není přípustné tam, kde jeho podání zákon výslovně vylučuje. Nepřípustnost je nejčastěji vyjádřena formulacemi „proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat” nebo „proti tomuto rozhodnutí není odvolání přípustné”.

Problematikou nezbytnosti výslovného zakotvení nepřípustnosti odvolání v zákoně se zabýval ve svém nedávném rozsudku Nejvyšší správní soud. (9) Šlo o případ, ve kterém příslušný správní orgán v podstatě dotvářel právní normu, jež výslovně nepřípustnost odvolání nestanovila, když podané odvolání pro jeho nepřípustnost zamítl.

Nejvyšší správní soud sice zmínil, že v určitých taxativně vymezených případech může zákonodárce v odebrání odvolací instance spatřovat zrychlení a zvýšení efektivity (účelnosti) výkonu veřejné správy, ale nemůže to za něj činit moc výkonná ani soudní, není-li nepřípustnost výslovně stanovena v právní normě. Dále Nejvyšší správní soud v souvislosti s tímto podotkl důležitou skutečnost, že „je-li obecnou zásadou náprava zásahu do práv adresátů veřejné správy samotnou veřejnou správou, podporuje i tato zásada spíše setrvání na jazykovém vyjádření posuzované právní normy namísto pokusů o její dotváření správním orgánem či soudem bez existence relevantního ústavněprávního důvodu převažujícího nad právní jistotou adresáta normy”.

Sám správní řád vylučuje možnost bránit se odvoláním například proti rozhodnutí, kterým správní orgán prohlásil nicotnost rozhodnutí (10), proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy (11), nebo právě proti rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání. (12) Podání odvolání může být však vyloučeno nejen správním řádem, ale též speciálním zákonem (a to explicitně), který vydání předmětného rozhodnutí upravuje.

Podle judikatury správních soudů je nepřípustné odvolání též v případě rozhodnutí, která správní orgán vydal na žádost účastníka řízení (tedy žadatele) a jeho žádosti zcela vyhověl, neboť právo odvolání přísluší pouze tomu účastníku, jemuž byla rozhodnutím způsobena v jeho právech určitá újma, kterou lze odstranit právě tím, že odvolací správní orgán napadené rozhodnutí zruší nebo změní. Podle právní teorie se jedná o takzvanou subjektivní přípustnost odvolání. (13)

Nepřípustné odvolání má stejné důsledky jako odvolání opožděné, tedy odvolací správní orgán rozhodne o jeho zamítnutí. Ani nepřípustné odvolání nemá odkladný účinek.

V návaznosti na shora uvedené se nabízí otázka, jaké účinky má odvolání podané osobou, která není ani účastníkem řízení, ani opomenutým účastníkem řízení. (14) Tedy otázka, zda odvolání podané neoprávněnou osobou má, či nemá odkladný účinek. Osoba, která není účastníkem správního řízení, není oprávněna ani k podání odvolání proti rozhodnutí vydanému v dotčeném správním řízení. Takovým odvoláním se správní orgán nebude zabývat (15) a odvolání jako nepřípustné zamítne. (16) Odvolání podané osobou k tomu neoprávněnou proto ani nemá odkladný účinek.

V případě, že podané odvolání je podáno včas a je přípustné, začne dnem podání odvolání působit odkladný účinek odvolání.

Podstata suspenzivního účinku

V důsledku podání odvolání a účinnosti odkladného účinku ex lege nenastává právní moc, vykonatelnost ani jiné právní účinky napadeného rozhodnutí. Pro lepší orientaci v této problematice si proto dovolíme přiblížit tyto základní pojmy.

Nabytí právní moci rozhodnutí s sebou přináší hned několik důsledků. Právní teorie rozděluje institut právní moci dále na právní moc materiální a formální. Materiální právní mocí se rozumí, že je rozhodnutí nezměnitelné, nezrušitelné a závazné pro zákonem (respektive rozhodnutím) vymezený okruh osob. (17) Materiální právní moc vytváří překážku věci rozhodnuté. (18) Formální právní moc je vyjádřením, že se proti rozhodnutí již nelze bránit prostřednictvím řádných opravných prostředků.

Právní moc rozhodnutí nastává v okamžiku, kdy je oznámeno a zároveň proti němu již není možné podat odvolání. (19) Ve většině případů tomu tak bude uplynutím lhůty pro podání odvolání nebo dnem, kdy se jediný účastník řízení vzdal práva podat odvolání, (20) a v případě řízení s více účastníky, kdy se všichni vzdali práva podat odvolání (tedy den následující po dni, kdy tak učinil poslední z účastníků řízení). (21) V případě, že zákon podání odvolání proti rozhodnutí vylučuje, nabývá předmětné rozhodnutí právní moci jeho oznámením.

Specifickou kategorií pro posouzení okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí jsou případy, kdy bylo včas podáno přípustné odvolání a v souladu se zákonem mělo odkladný účinek. V případě, že odvolací orgán odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí, (22) nastává právní moc rozhodnutí prvního stupně spolu s nabytím právní moci rozhodnutí o odvolání, tedy v okamžiku, kdy je rozhodnutí o odvolání oznámeno všem odvolatelům a účastníkům řízení. (23)

Vezme-li odvolatel nebo všichni odvolatelé v případě většího počtu odvolatelů své (včasné a přípustné) odvolání zpět, je dnem zpětvzetí zastaveno řízení o odvolání a napadené rozhodnutí nabývá právní moci dnem následujícím po dni, kdy bylo řízení zastaveno. (24)

Právní moc rozhodnutí totiž zpravidla může nastat až s ukončením odvolacího řízení. (25) Oproti vykonatelnosti či jiným právním účinkům, jejichž odklad lze ve výjimečných případech vyloučit, a to na základě vyloučení odkladného účinku podaného odvolání, totiž odklad právní moci rozhodnutí vyloučit nelze, což vyplývá z podstaty odvolání jako řádného opravného prostředku. (26) Odklad právní moci až do skončení odvolacího řízení je jistě zárukou právní jistoty, ale v některých případech tento důsledek v praxi může způsobit komplikace.

Nepříjemnosti s sebou přináší tento důsledek především v případech, kdy je na právní moci napadeného rozhodnutí závislé vydání rozhodnutí „navazujícího“, a to i pokud je v daném případě například odkladný účinek odvolání vyloučen. To však vyloučí pouze odklad vykonatelnosti či jiných právních účinků napadeného rozhodnutí. Tento problém je zřetelný zejména ve stavebních řízeních, kdy proti rozhodnutím nižšího stupně (respektive nejčastěji proti územnímu rozhodnutí) brojí svými často pouze obstrukčními odvoláními různé osoby, které nesledují podáním odvolání legitimní cíle.

V důsledku podání odvolání proti územnímu rozhodnutí totiž až do doby, než bude vydáno rozhodnutí o odvolání, což v mnoha případech trvá několik měsíců, nemůže být vydáno stavební povolení, jehož vydání je podmíněno právě pravomocným územním rozhodnutím.
Nabytím právní moci se stává rozhodnutí vykonatelným. (27)

Vykonatelností se rozumí vynutitelnost či vymahatelnost (28) rozhodnutí, respektive v případě, že rozhodnutí neukládá povinnost, lze hovořit o tom, že je účinné, a vyvolává tak účinky v něm stanovené. Je-li podáno odvolání, které má suspenzivní účinek, odkládá se ze zákona též vykonatelnost napadeného rozhodnutí. To znamená, že povinnost uloženou napadeným rozhodnutím nelze vymáhat nebo přiznané právo či oprávnění vykonávat.

Správní řád výslovně uvádí ještě třetí důsledek odkladného účinku odvolání, a to odklad jiných právních účinků. Co se rozumí jinými právními účinky správní řád výslovně nestanoví. Jedná se o neurčitý právní pojem, jehož výklad je ponechán na rozhodování správních orgánů (respektive na jejich správním uvážení) a soudů. Podle judikatury správních soudů se tyto jiné právní účinky týkají například rozhodnutí o osobním stavu, rozhodnutí deklarujících existenci právního stavu či právní status určité movité, či nemovité věci, která atributem vykonatelnosti pojmově nedisponují. (29)

Odklad vykonatelnosti a jiných právních účinků lze demonstrovat na příkladu rozhodnutí o spáchání dopravního přestupku překročením maximální povolené rychlosti. V důsledku odkladného účinku odvolání tak nenastane vykonatelnost rozhodnutí o tomto přestupku, tedy sankce nebude vymahatelná. Zároveň nebude možné provést záznam bodů do registru řidičů, jelikož se jedná o takzvané jiné právní účinky rozhodnutí. (30) Odklad vykonatelnosti i jiných právních účinků bude samozřejmě působit pouze do té doby, než skončí řízení o odvolání.

V příštím čísle Právního rádce přineseme druhou část tohoto textu, která se zabývá vyloučením odkladného účinku odvolání ex lege či rozhodnutím.

(1) Toto platí obecně, zvláštní ustanovení nebo zvláštní zákon samozřejmě může stanovit (a občas stanoví) opačné pravidlo.

(2) Viz § 85 odst. 1 správního řádu.

(3) Viz § 83 odst. 1 správního řádu. Do patnáctidenní lhůty pro podání odvolání se samozřejmě den oznámení rozhodnutí nezapočítává /viz § 40 odst. 1 písm. a) správního řádu/.

(4) Dle § 84 odst. 1 správního řádu může osoba, která byla účastníkem, ale rozhodnutí jí nebylo správním orgánem oznámeno, podat odvolání do 30 dnů ode dne, kdy se o vydání rozhodnutí a řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování, dozvěděla, nejpozději však do 1 roku ode dne, kdy bylo rozhodnutí oznámeno poslednímu z účastníků, kterým ho správní orgán byl oznámil.

(5) Viz § 72 odst. 1 správního řádu. Není-li odvolání podáno včas, odvolací orgán takto opožděné odvolání rozhodnutím zamítne. Judikatura správních soudů dospěla k jednoznačnému závěru, a to že u opožděného odvolání odkladný účinek nenastává.

(6) Viz § 92 odst. 1 správního řádu.

(7) Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2008, č. j.

(8) As 9/2007-74. 8 Viz § 86 odst. 1 správního řádu.

(9) Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2020, č. j. 1 Azs 333/2020-27.

(10) Viz § 77 odst. 5 správního řádu.

(11) Viz § 169 odst. 2 správního řádu.

(12) Viz § 85 odst. 4 správního řádu.

(13) Viz např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 9. 2015, č. j. 52 A 81/2015-50.

(14) Viz § 84 odst. 1 správního řádu. V případě, že opomenutý účastník řízení podá odvolání po lhůtě stanovené v § 84 odst. 1 správního řádu, je takové podání opožděné, a nemá tedy ani odkladný účinek.

(15) Tedy nebude posuzovat podané odvolání v rozsahu § 89 odst. 2 správního řádu.

(16) Viz § 92 odst. 1 správního řádu.

(17) Podle § 73 odst. 2 správního řádu je pravomocné rozhodnutí závazné pro účastníky a pro všechny správní orgány a pro jiné osoby je pravomocné rozhodnutí závazné v případech stanovených zákonem v rozsahu v něm uvedeném, pravomocné rozhodnutí o osobním stavu je pak závazné pro každého.

(18) Viz § 48 odst. 2 správního řádu.

(19) Viz § 73 odst. 1 správního řádu.

(20) Viz § 81 odst. 2 správního řádu.

(21) Viz § 91 odst. 4 správního řádu.

(22) Viz § 90 odst. 5 správního řádu.

(23) Viz § 90 odst. 1 správního řádu.

(24) Viz § 91 odst. 3 správního řádu.

(25) Viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. aktualizované a rozšířené vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 739.

(26) Viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 347.

(27) Nebo dnem pozdějším, který je uveden ve výrokové části rozhodnutí (viz § 74 odst. 1 správního řádu).

(28) Respektive jeho exekuční proveditelnost (vymahatelnost) jako možnost toto rozhodnutí nuceně vykonat, tedy vymoci splnění rozhodnutím uložené povinnosti formou exekuce i proti vůli osoby, které je tato povinnost uložena (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 4 Ads 176/2011).

(29) Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 4 Ads 176/2011.

(30) Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č.j. 6 As 263/2014-33.w