Zdroj: Reportér (11/2019, str. 116)

Česká republika je na 157. místě na světě v délce trvání stavebního řízení. Změnit to má nový stavební zákon. Stavebníci si od něj slibují zrychlení úředních procedur, část starostů má ovšem obavy, že jim zkomplikuje už tak složitý život.

Nový stavební zákon

Žebříček „Doing Business“, který vzniká pod patronací Světové banky a srovnává podmínky pro podnikání v celkem 190 zemích, nevychází pro Českou republiku nijak zvlášť tragicky. V celkovém pořadí je Česko na jedenačtyřicátém místě, těsně za Polskem a Portugalskem (a ovšem také Rwandou), až za námi je Nizozemsko či Belgie, s větším odstupem pak Itálie či Lucembursko. Ve většině sledovaných kritérií se tuzemské podmínky pro podnikání pohybují v solidním průměru, v přístupu k elektřině a zejména v podmínkách pro přeshraniční obchod je dokonce Česko hodnoceno velmi vysoko.

Tři kategorie jsou však velmi nelichotivé. Ve vymáhání závazků vyplývajících ze smluv (což by se dalo přeložit také jako rychlost soudních procesů) jsme 103. na světě. V tom, jak snadné je u nás začít s podnikáním, jsme na 134. místě. Naprosto nejhorší je ovšem výsledek v kategorii „získávání stavebního povolení“. Tady se Česko umístilo až na 157. místě a je obklopeno zeměmi, jako jsou Moldavsko, Honduras a Východní Timor. Jsme na tom nejhůře ze všech zemí Evropské unie, jen o něco lépe než my si stojí Chorvatsko, Rumunsko a Slovensko. Takoví Rakušané, o jejichž stavebním řízení se také traduje, že je velmi komplikované, jsou o více než sto míst před Českem.

U podobných žebříčků lze vést polemiky o tom, nakolik jsou vypovídající. Česká realita ovšem velmi nelichotivému umístění odpovídá. „Na stavební povolení u bytového domu se dnes v Praze v průměru čeká 1 103 dnů,“ uvedl loni na podzim na konferenci Bydlení 20/21 Ondřej Boháč, ředitel Institutu plánování a rozvoje hlavního města Prahy (IPR). Tisíc sto tři dnů, to jsou tři roky, a ještě týden navrch. Od loňského roku se přitom v procedurách nic nezměnilo.

Jeden úřad, jedno razítko

Podstatné zrychlení a zjednodušení celé procedury má přinést nová podoba stavebního zákona. Měl by změnit současnou praxi, kdy stavebníci – a je jedno, zda se jedná o developery bytových komplexů, stavitele dálnic nebo železnic, či třeba jednotlivce, který chce stavět dům – musejí získávat povolení, vyjádření a razítka od řady různých institucí. Report Světové banky napočítal celkem jedenadvacet procedur, kterými by žadatel o povolení musel projít, pokud by si chtěl postavit „běžný obchod“ bez dalších speciálních nároků na hygienu či bezpečnost, tedy například knihkupectví nebo papírnictví. Průměrný počet procedur ve vyspělých zemích je přitom poloviční. „Naším cílem je zrychlit a zefektivnit povolovací procesy ve všech právních předpisech, které upravují nebo se dotýkají veřejného stavebního práva v České republice,“ říká za Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), do jehož gesce příprava nových stavebních předpisů spadá, mluvčí Vilém Frček.

Tou největší změnou, kterou má nový stavební zákon přinést, je vytvoření jednoho místa, na kterém by si měl stavebník vyřídit vše, co potřebuje. „Výsledkem bude jediné řízení o povolení stavby zakončené jediným rozhodnutím jediného úřadu, které by mělo být vydáno maximálně do půl roku, se soudním přezkumem do roku,“ říká právník František Korbel z kanceláře Havel & Partners, který se stavebnímu právu dlouhodobě věnuje a patří do odborného týmu, jenž nový stavební zákon chystá. Laicky řečeno, úředníky by už neměl obíhat stavebník, ale jen jeho žádost. Stavební úřad by ji měl přijmout a sám pak už elektronickou formou získat vyjádření „dotčených orgánů“, tedy všech, kteří mají do povolení stavby co mluvit. Tato vyjádření by měla mít své pevně stanovené lhůty, nemělo by se tedy stávat, že se kvůli chybějícímu stanovisku z jednoho místa celý proces zadrhne. Stavebník by zároveň měl mít možnost po celou dobu elektronicky sledovat, v jakém stadiu se jeho žádost zrovna nachází.

K zrychlení celého procesu má přispět také zásadní reorganizace státní správy v této oblasti. „Je založena na vyčlenění stavební správy, sjednocení stavebních úřadů a vytvoření Nejvyššího stavebního úřadu jako ústředního orgánu státní správy. Chceme redukovat dotčené orgány a maximálně je integrovat do Nejvyššího stavebního úřadu. A také zohlednit nové technologie, zejména digitalizaci a elektronizaci veřejné správy,“ popisuje cíle MMR mluvčí Vilém Frček.

Nově tak má vzniknout Nejvyšší stavební úřad a jeho krajské odnože. Pod ně by měli nově spadat úředníci z dosavadních stavebních úřadů, kterých je v celé zemi zhruba 730. Do působnosti centrálního stavebního úřadu by pak měla nově spadat celá řada kompetencí (a razítek), které jsou dnes roztříštěny mezi spoustu různých institucí.

Stavební úřad by pak měl být tím místem, které bude mít konečné slovo v rozhodnutí o tom, jaké podmínky jsou pro stavebníka závazné. Když dnes dostal žadatel o povolení například od požárního dozoru a památkářů připomínky, které nebylo možné skloubit – například požární dozor dřevěnou podlahu zakázal, památkáři na ní trvají –, dostal se do patové situace. Nově by, podle záměru tvůrců nových předpisů, měl být právě stavební úřad tím místem, které případné rozpory vyřeší a vydá pro stavebníka závazné rozhodnutí o tom, které podmínky musí jeho stavba splňovat.

Jsou tu ještě další podstatné změny. Jednak stavebník už nepodává žádost o stanovisko, ale návrh na realizaci stavby. Sice to může znít jako slovíčkaření, ale není to tak. Zatímco dnes se žadatelé de facto ptali, „za jakých podmínek mi dovolíte stavbu realizovat“, do budoucna by měli úřadům v podstatě sdělovat „chci to udělat tak a tak, co vy na to?“.
Podání na úřad se bude odehrávat elektronickou formou, kdy stavebník nahraje veškerou potřebnou dokumentaci na server stavebního úřadu, jenž bude v elektronické podobě komunikovat se všemi zúčastněnými stranami.
Důležitým krokem má být také to, že v případě, kdy bude proti rozhodnutí podáno odvolání, postoupí se věc tak jako dosud vyšší instanci, která ovšem nemůže vrátit věc zpět na nižší stupeň k opětovnému projednání, ale musí ve věci přijmout konečné rozhodnutí. Pokud se tedy někomu nebude líbit, jak rozhodl stavební úřad na prvním stupni, přejde věc na Nejvyšší stavební úřad, který bude povinen vydat finální verdikt. Nejvyšší stavební úřad by neměl spadat pod žádné z ministerstev, ale měl by být podřízen přímo vládě jako celku.

Spojte to. Ale bez nás

Na potřebě zrychlit a zjednodušit stavební řízení panuje shoda mezi odbornou veřejností, samotnými stavebníky a do značné míry i na politické scéně. Zdlouhavé procedury komplikují život nejen developerům, o nichž se v této souvislosti často hovoří, ale také všem dalším, kteří chtějí a potřebují něco stavět. Ať už je to stát s velkými infrastrukturními stavbami typu dálnic či železničních koridorů, kraje a obce u občanské vybavenosti, nebo třeba jednotlivci, kteří si chtějí u domu postavit garáž nebo bazén.

Potud je shoda zřejmá a v obecné rovině ji sdílejí i ty instituce, pod které dnes jednotlivá povolení a razítka spadají. Horší už to je, když pak dojde přímo na ně samotné, tehdy se mnohé z nich začínají změnám bránit. Jejich argumenty by se daly shrnout zhruba do vět: Jasně, změňme to, zrychleme, ale ne u nás, to nejde, naše kompetence je unikátní a s těmi ostatními integrovat nejde…

Ministerstvo pro místní rozvoj tak vedlo komplikovaná jednání například s Hasičským záchranným sborem, pod který spadají povolení staveb s ohledem na požární bezpečnost, nebo třeba s orgány památkové péče a dalšími institucemi. Hasiči se nakonec pod stavební úřad integrovat nebudou, ale změní se pravidla pro to, jaké stavby potřebují který druh požárního povolení. Část památkářů naopak pod Nejvyšší stavební úřad přejde. Lze očekávat, že do výsledné podoby těchto záměrů ještě zasáhne připomínkové řízení mezi jednotlivými ministerstvy a pak i politické projednávání na vládě a v parlamentu.

Obavy v obcích

Největší nevoli vyvolávají plány na změnu stavebního řízení u starostů a místních zastupitelstev. „Nejvyšší stavební úřad je vesměs akceptován, ale oddělení stavebních úřadů od obcí je napadáno některými starosty. Zejména těmi, kteří považují stavební úřad za svůj,“ říká právník František Korbel s tím, že v případě stavebních úřadů jde o výkon státní správy a rozhodování úředníků má být nezávislé na obci. „Obec může a má stanovit kritéria pro rozhodování stavebního úřadu formou územního plánu, případně plánovacích smluv, předem a pro všechny, ale nemůže pak ovlivňovat jeho rozhodování podle aktuálních politických nálad. Vlastník, který staví v souladu s územním plánem, má na povolení stavby právní nárok,“ doplňuje František Korbel, jeden ze spolutvůrců nového zákona.

Často se v souvislosti s obcemi používá termín „systémová podjatost“. Vychází z dnešního stavu, kdy v rámci takzvaného „společného působení při výkonu veřejné správy“ jsou sice úředníci ze stavebních úřadů součástí státní správy, ale organizačně spadají do kompetence tajemníků obecních úřadů. Jinými slovy – šéfem úředníka je sice formálně jiný, výše postavený státní úředník, ale na podobu a podmínky jeho práce má vliv i obec. Tajemník obecního či městského úřadu je například tím, kdo úředníkovi „podepisuje dovolenou“ a „stanovuje odměny“. Vedoucí stavebního odboru je tak podle kritiků současného stavu motivován k tomu, aby „šel obci na ruku“ a nevyhledával konflikty s tajemníkem a potažmo starostou a vedením města.

S tím ovšem nesouhlasí například starostka Lena Mlejnková (STAN) ze Semil. „Údajná systémová podjatost podle mne není vůbec problém. To by si ostatní účastníci řízení ani veřejnost nenechali líbit,“ říká. Jako starostka osmitisícového města pak v návrhu vidí velké praktické problémy. „Velkým negativem je opuštění spojeného modelu výkonu veřejné správy, pro který by bylo vyčlenění úředníků zabývajících se řízeními podle stavebního zákona zásadní ranou. V případě našeho úřadu má mnohdy jeden člověk na starosti více agend, které obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností svěřují speciální zákony. Pokládám si otázku: kdo bude tyto pravomoci vykonávat, když budou tito zaměstnanci delimitováni do nového,státního‘ stavebního úřadu? Budou snad úředníci na půl úvazku pracovat pro Nejvyšší stavební úřad a na půl úvazku pro obecní úřad? To je nepředstavitelné,“ kritizuje záměr na vyčlenění, respektive odchod stavebních úředníků z městských úřadů.

„Při současné situaci na trhu práce je navíc prakticky nemožné sehnat za plně kvalifikované a zkušené úředníky jakoukoli náhradu,“ dodává Lena Mlejnková s ohledem na zkušenost z reálného městského provozu. Připravovaná reforma tak podle ní přinese především komplikace a další náklady na personál, materiální vybavení, prostory a podobně.

Obce budou i nadále účastníky řízení při povolování staveb na jejich území, v tom se situace proti dnešku nezmění. „Obecně jsem přesvědčena, že rekodifikace stavebního práva směřuje k centralizaci rozhodování o území státními úředníky. Bude to nevyhnutelně komplikovat plánování rozvoje území městskou samosprávou, a tím i osekávat přípravnou fázi pro rozvoj jakéhokoliv území. Nicméně právní postavení městských částí, tedy to, kdy jsou účastníky řízení a jako takoví mohou k řízení podávat námitky, by se rekodifikací nemělo změnit,“ říká starostka městské části Praha 2 a zároveň poslankyně Jana Černochová z ODS. Nově by naopak měly obce dostat více pravomocí při tvorbě územních plánů. Tvůrci nových předpisů říkají, že obce budou mít v ruce lepší nástroj, jak ovlivnit podobu svého území, než mají dnes.

Kdy to vypukne

Návrh zákona by měl být hotov ještě do konce roku. „Od schválení věcného záměru vládou v červnu 2019 pracuje odborný tým s ministerstvem a dalšími konzultanty z resortů a stavebních úřadů na návrhu paragrafového znění nového stavebního zákona. Ministerstvo pro místní rozvoj jej chce poslat do připomínkového řízení ještě před Vánoci,“ říká právník František Korbel.

V tu chvíli začne do podoby nového stavebního zákona více promlouvat politika. A přestože platí, že na potřebě pružnějších a modernějších stavebních předpisů panuje poměrně široká shoda, jednotlivé konkrétní kroky se zcela jistě stanou předmětem sporů nejprve mezi ministerstvy (kvůli převodu kompetencí) a později také v Poslanecké sněmovně. Jak už ukázaly dosavadní reakce, bouřlivá diskuse se povede například nad tím, jak se oddělení stavebních úřadů promítne do chodu obcí a měst v dalších oblastech, jak na to poukazuje například semilská starostka Lena Mlejnková. Vládní strany ANO a ČSSD se už vyjádřily, že na oddělení chtějí trvat, ovšem jak se k tomuto kroku postaví ostatní, se ukáže při projednávání celé rekodifikace stavebního práva na parlamentní úrovni.

Ministerstvo pro místní rozvoj je zatím optimistické a věří, že vše půjde podle plánu. Tedy že se příští rok vše projedná a schválí v parlamentu, na počátku roku 2021 bude nový stavební zákon platný a od 1. ledna 2022 pak nabude plné účinnosti. Uvidíme, zda se pak, bude-li zákon přijat, Česko začne šplhat žebříčkem délky stavebního řízení směrem vzhůru a za jak dlouho dotáhne například Laos nebo Panamu, které dnes v pořadí zemí uzavírají první stovku.