Zdroj: Advokátní deník
Autoři: František Korbel, Jiří Buryan
Poslanecká sněmovna přehlasovala Senát a prezident republiky dne 15. 7. 2021 podepsal nový stavební zákon. Ten vyšel ve Sbírce zákonů pod č. 283/2021 Sb. a nabude účinnosti 1. 7. 2023, s výjimkou některých ustanovení s dřívější účinností. To jsou fakta, na kterých se úředníci, akademici, advokáti, odborníci i politická reprezentace shodnou. O zbytku se však vede diskuse a zákon se stal samozřejmě předmětem politického souboje. Rezonují hlasy, že zákon je obecně prodeveloperský a povede ke snížení ochrany veřejných zájmů a práv veřejnosti. Zazněly dokonce i až dezinformační zprávy o tom, že nový zákon umožní zbourat Karlův most.[1] Není ale slyšet proč a konkrétně v jakých ustanoveních. Úsilím tohoto článku je proto na odborné rovině a na konkrétních institutech nového stavebního zákona tyto hlasy vyvrátit.
Tímto článkem si též dovolujeme navázat na advokátní diskusi o novém stavebním zákonu zahájenou Františkem Korbelem[2] a na něj navazujícími kolegy Alenou Bányaiovou[3] a Petrem Petržílkem[4] v tiskovinách České advokátní komory. Text Petra Petržílka je mimořádně zajímavý i tím, že využívá historickou zkušenost ředitele legislativního odboru a později i náměstka pro legislativu na MŽP. Všechny tři články se však vztahují ještě ke znění, které bylo v legislativním procesu v některých aspektech změněno.
Tzv. „velkou novelou“ stavebního zákona a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny („ZOPK“) účinnou od 1. 1. 2018 byly z účastníků územního řízení podle stavebního zákona vyřazeny tzv. ekologické spolky (s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí, tj. „velkou EIA“). Omezení bylo předmětem ústavní stížnosti, kterou Ústavní soud svým nálezem Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. ledna 2021 v této části zamítl. Jak konstatoval Ústavní soud, došlo ke změně § 70 odst. 3 ZOPK tak, že slova „správního řízení“ nahradila slovy „řízení podle tohoto zákona“, čímž se omezil okruh těch řízení, v nichž je přiznáno účastenství spolkům založeným za účelem ochrany přírody a krajiny. Vláda ostatně v řízení před Ústavním soudem konstatovala, že „V současnosti však pro takto široce pojaté účastenství spolků ve správních řízeních neshledává racionální důvod“.
V praxi se objevují i názory, že spolky nadále právo účasti v řízeních podle stavebního zákona mají, byť v omezené míře[5], a to např. v metodické instrukci Ministerstva životního prostředí, která se však netýká řízení podle stavebního zákona, ale řízení podle ZOPK.[6] Nicméně závěry Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 22/17 zněly jasně (odst. 90): „Následně Ústavní soud posuzoval, zda právní úpravou obsaženou v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve slovech „podle tohoto zákona“, ve znění novelizujícího zákona, došlo k zásahu do esenciálního obsahu (jádra) práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Dospěl přitom k závěru, že nikoliv, neboť dotčenými ustanoveními se pouze zúžil (tj. nikoliv vyloučil) procesní aspekt uplatňování tohoto práva ve správním (nikoliv rovněž soudním) řízení. Ekologické spolky se navíc i nadále mohou účastnit správních řízení, a to těch, v nichž lze skutečně identifikovat možnost reálného a vážného dotčení ochrany přírody a krajiny. Zejména jde (vedle řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny) o řízení a postupy v režimu zákona o integrované prevenci, zákona o EIA a vodního zákona.“
Důvodem pro takové omezení účastenství ekologických spolků byla široká míra zneužívání procesních práv ve stávajícím nepřehledném systému a účelová blokace řízení namísto věcné diskuse. Nový stavební zákon však eliminuje většinu neduhů stávajících řízení, a možnost zneužití se tak sníží ve prospěch věcného posouzení. Dávalo proto význam okruh účastníků opět rozšířit a za tento závěr se postavili, resp. sami jej navrhli zástupci kanceláří, kteří jsou dnes obviňováni z prodeveloperského přístupu. Z důvodu integrace dotčených orgánů na úseku ochrany životního prostředí do stavebních úřadů a novelizaci § 76 ZOPK tak nově stavební úřady v rámci řízení o povolení záměru budou posuzovat i splnění podmínek dle ZOPK (to doposud nedělaly). Tím pádem se spolky splňující podmínky dle § 70 odst. 3 ZOPK stanou účastníky řízení o povolení záměru dle § 182 písm. e) nového stavebního zákona.
Toto rozšíření okruhu účastníků přitom není vyvoláno požadavky práva EU ani českého ústavního práva, jde čistě o výsledek rekodifikačních prací.
Častým důvodem údajné prodeveloperské povahy nového stavebního zákona je domnělá zhoršená ochrana veřejných zájmů. Je ale obtížné dohledat, v čem konkrétně má spočívat.
Strukturálně je podstatou nového stavebního zákona přesun úředníků působících v povolovacím procesu v přenesené působnosti na různých organizačních útvarech obecních a krajských úřadů do režimu „čisté“ státní správy. V novém režimu budou mít úředníci zvýšenou ochranu díky služebnímu zákonu. Pod ten nyní nespadají ani úředníci stavebních úřadů, ani úředníci většiny dotčených orgánů. Názor, že ochrana úředníků proti politickému tlaku je silnější ve služebním poměru, nezastávalo jen Ministerstvo pro místní rozvoj jako autor základních tezí rekodifikace, ale i Nejvyšší správní soud ve své judikatuře. Právě z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud konstatoval, že dokud úředníci stavební úřadů budou působit v přenesené působnosti a nebude přijata podobná ochrana, jako je služební zákon, hrozí zde v některých případech potenciální riziko ovlivnění samosprávou (vedením obce či kraje), tzv. systémová podjatost.[7]
Zjednodušeně řečeno, úředník stavebního úřadu se dostává do role, kdy rozhoduje o stavbě, kterou má jeho zaměstnavatel (obec) buď zájem stavět (silnice, škola atd.), nebo vůči které např. brojí (chemická továrna, hlučná distribuční hala), případně cokoli jiného, co souvisí s politickými požadavky obce a jejích občanů. Jak konstatoval rozšířený senát, obec pak má možnosti, jak takového úředníka v přenesené působnosti motivovat k rozhodnutí ve prospěch zájmů obce (a jejích představitelů).
Důsledkem takového přesunu úředníků bude ale hlavně kvalitnější, snazší a lépe prosaditelné metodické vedení jednotlivých stavebních úřadů. Dnes totiž Ministerstvo pro místní rozvoj nemá prakticky žádnou možnost jak řídit úředníky prvostupňových, ale de facto ani druhostupňových stavebních úřadů. Kontrola se tak omezuje pouze na rušení či změnu rozhodnutí v přezkumných procesech, ale to není dostačující. Jak správně poznamenal JUDr. Roman Kočí: „V systému, kde neplatí služební nadřízenost, prostě nelze agendu efektivně řídit, metodicky vést ani účinně kontrolovat.“[8]
Neexistuje tedy podle našeho názoru legitimní důvod se domnívat, že přesunem úředníků pod služební zákon a „čistou státní správu“ dojde ke snížení standardu ochrany veřejných zájmů. Naopak.
Co je nejdůležitější, má být na začátku. Návrh stavebního zákona předložený týmem Hospodářské komory začínal v § 1 slovy: „Smyslem stavebního zákona je vytvořit podmínky pro vyvážený rozvoj území, zvyšování kvality vystavěného prostředí, architektury a stavební kultury a integrovanou ochranu veřejných zájmů.“ I celý princip integrace rozhodování je především o snaze zlepšit koordinaci a vážení veřejných zájmů. Není a priori zaměřen na podporu výstavy. Zrychlení povolovacího procesu je jen sekundární efekt této integrace.
Integrace kompetencí má umožnit stavebnímu úřadu reagovat na dílčí složkové zájmy, což při dosavadní vázanosti závaznými stanovisky nemohl. To by měl využít k celostnímu přístupu, který zajistí, aby zbytnělý požadavek ochrany jednoho veřejného zájmu nevedl k nepřiměřenému dotčení jiných veřejných zájmů a k narušení nebo znehodnocení charakteru, potenciálu a hodnot území jako celku. Příkladem budiž často zmiňovaná proti-hluková nebo proti-povodňová zeď v území a její dopady na estetiku, život lidí i zvířat, prostupnost či pohledovou kvalitu území.
Nyní v povolovacím procesu nové stavby stavebník nejprve obstará závazná stanoviska dotčených orgánů, která potvrzují soulad jeho záměru s veřejnými zájmy v působnosti těchto orgánů (např. na úsecích památkové péče, bezpečnosti, ochrany zdraví a životního prostředí a jeho jednotlivých složek, požární ochrany, dopravy, energetické náročnosti atd.). Následně stavebník podává žádost o umístění stavby, stavební povolení atd. A až v těchto navazujících řízeních mohou účastníci řízení (např. sousedé) podávat námitky. Pokud ale namítají nesoulad např. s veřejnými zájmy na ochraně životního prostředí, tyto námitky již dotčený orgán neposuzuje. Své závazné stanovisko již vydal.
Stavební úřad je také posuzovat nemůže, protože nespadají do jeho kompetence (a ani odbornosti). Fakticky tak stavební úřad ve vypořádání námitek odkáže na vydané závazné stanovisko, popř. je přepíše do rozhodnutí a slovně nějak odůvodní nedůvodnost námitky bez jejího bližšího zkoumání. Námitka souseda stavby tedy není fakticky věcně vypořádána a zabývá se jí až nadřízený dotčený orgán a až poté, kdy soused podá odvolání.
Tento postup není podle autorů nového stavebního de lege ferenda správný a ani efektivní. V důsledku integrace se úředníci velké části dotčených orgánů přesunou přímo na stavební úřady. Namísto vydávání závazných stanovisek budou tito odborníci připravovat rovnou odpovídající části či podmínky rozhodnutí o povolení záměru, které spadají do jejich odbornosti a působnosti. V rámci toho budou seznámeni s podanými námitkami a ty budou moci věcně přezkoumat a vyhodnotit. Nadto, stejně jako doposud, budou vyhodnoceny odvolací námitky souseda stavby v rámci odvolacího řízení.
V oblastech, ve kterých došlo k integraci úředníků dotčených orgánů do stavebních úřadů, tedy bude vylepšená ochrana veřejných zájmů. Námitky např. sousedů stavby nebo jakýchkoli jiných účastníků řízení s odlišným zájmem od stavebníka budou vyhodnoceny dvakrát, namísto dosavadního faktického posouzení až v odvolacím řízení.
Podle stávající úpravy museli sousedé stavby uplatňovat jiný typ námitek v územním a jiný ve stavebním řízení. Výjimkou byly případy, kdy se stavebník rozhodl požádat o společné povolení (tj. spojené územní a stavební řízení podle § 94j a násl.). Řízení si tak vyžádalo větší pozornost odpůrce stavby.
Díky sloučení obou řízení do nového řízení o povolení záměru budou moci sousedé stavby (a nově též ekologické spolky) vznést všechny námitky na jednom místě, resp. v jediné fázi, aniž by museli vést složité právní úvahy o tom, jakou námitku kdy a kdy vznášet. To usnadní pozici těm, kteří hodlají vznášet věcné námitky. Horší je to samo sebou pro ty odpůrce staveb, kteří se zaměřovali na procesní obstrukce a kterým vedení dvou řízení umožnilo dvojnásobnou možnost řízení protahovat skrze opravné prostředky.
Digitalizace zásadně usnadní přístup všem účastníkům řízení k dokumentaci a dalším podkladům pro rozhodnutí. Oproti dosavadní nepříliš komfortní možnosti okopírovat si všechny podklady ze spisu budou mít účastníci možnost dálkového přístupu do spisu zabezpečeným způsobem. Tím se zvýší i transparentnost řízení.
Účastníci si budou moci lépe ověřit, zda do řízení přibyl nový podklad a jaké kroky stavební úřad činí. Rovněž bude zřejmé, k čemu se kdo vyjadřoval a zda se např. dokumentace v důsledku postupného vyjadřování správců sítí a dotčených orgánů a jejích úprav (ne)změnila. Pro lepší představu lze přirovnat tento způsob nahlížení k transparentnosti insolvenčního řízení, ovšem s tím rozdílem, že přístup do spisu získají jen účastníci řízení, a ne veřejnost. Zachována bude ovšem i možnost přístupu do spisu na stavebním úřadě.
Ustanovení § 81 a § 130 a násl. stavebního zákona upravuje možnost typicky obcí podmínit v územním nebo regulačním plánu další povolování záměrů uzavřením tzv. podmiňující plánovací smlouvy. V takovém případě územní plán stanoví základní obsah plánovací smlouvy, podmínky a lhůtu pro její uzavření, která nesmí být delší než 4 roky od nabytí účinnosti územního plánu.
Plánovací smlouva může mít mnoho podob. Podle našeho názoru typickou (a vhodnou) podobou bude podmínka, kdy stavebník bude povinen v rámci developmentu určité lokality provést investice do veřejné infrastruktury nebo veřejné vybavenosti území, např. vystavět přístupové komunikace, zavést energetické sítě, vybudovat školu/školku, kanalizaci, čistírnu odpadních vod, nebo poskytnout finanční příspěvek obci. Oproti tomu obec bude zavázána nezměnit územní plán, umožnit napojení na obecní infrastrukturu, přístup přes obecní pozemek apod. Plánovací smlouva může být sjednána také tak, že se obec teprve zaváže učinit kroky v samostatné působnosti vedoucí ke změně územního plánu umožňující zastavění.
Plánovací smlouvy prozatím ve stavebním zákoně zakotveny nebyly a uzavíraly se jako nepojmenované smlouvy dle občanského zákoníku. Stavební zákon ale nyní neumožňuje vložit podmínky uzavření plánovací smlouvy do územního plánu. Zakotvení takové podmínky může vést k lepšímu plánování rozvoje obcí a lepšího zaangažování investorů do tvorby kvalitního veřejného prostoru (tj. to, co Davoská deklarace označuje za high-quality Baukultur).[9]
Dlužno dodat, že institut plánovacích smluv obsahuje řadu nejasností, které již kritizovala A. Bányaiová. Bohužel se text daných ustanovení od její kritiky podstatně nezměnil. Stavební zákon upravuje dva typy plánovacích smluv, a to v § 81 odst. 3 již zmíněnou podmiňující smlouvu, která má správně veřejnoprávní povahu, protože je jí podmíněn další povolovací proces. U dobrovolné plánovací smlouvy se ale obec např. může jen zavázat k poskytnutí obecních pozemků např. pro přístup výměnou za finanční úplatu. Není pak zřejmé, proč by taková smlouva, která má ryze soukromoprávní důsledky a nemá nic co do činění s územním plánováním ani povolovacím procesem podle stavebního zákona, měla mít povahu veřejnoprávní smlouvy.
První odstavec § 130 však za veřejnoprávní označuje všechny plánovací smlouvy, a to i ty, které neobsahují podmiňující prvek. Přetrvává tedy kritika A. Bányaiové a ustanovení k plánovacím smlouvám jsou žhavým kandidátem na úpravu, která by legislativně technicky byla více srozumitelná. Dle našeho názoru verze plánovacích smluv z pera velmi zkušených kolegů z kanceláře Frank Bold, která byla odeslána do meziresortního připomínkového řízení v listopadu 2019 a byla výsledkem jednání pracovních skupin vedených Ministerstvem pro místní rozvoj, tyto oprávněné výtky řešila. Dost možná by tedy postačil návrat k tomuto znění.
Další pravidlo s ne zcela jasným důsledkem obsahuje § 81 odst. 1 pro územní plán a § 86 odst. 3 pro regulační plán. Podle něj může být v územním nebo regulačním plánu podmínka uzavření (podmiňující) plánovací smlouvy stanovena pouze nejvýše na 4 roky s tím, že „marným uplynutím stanovené lhůty pozbývá uvedená podmínka platnosti“. Důvodová zpráva tuto limitaci podmiňuje přirovnáním ke stavební uzávěře a nutností časové limitace z důvodu „neproporcionálního zásahu do vlastnických práv“. Bohužel je ale pominut zásadní rozdíl mezi plánovací smlouvou a stavební uzávěrou.
Cílem stavební uzávěry je zakonzervování stavu, než bude vyřešena nějaká podstatná záležitost, např. přijat komplexní nový územní plán nebo přesněji vytyčena veřejně prospěšná stavba. Stavební uzávěra tak musí mít i podle soudní judikatury dočasný ráz. Cíl podmiňující plánovací smlouvy ale může typicky být zcela jiný, a to ne zákaz stavební činnosti, ale umožnění výstavby změnou nezastavitelného pozemku na zastavitelný, avšak se stanovenými podmínkami. Plynutím času pak tyto podmínky nadále přetrvají, tj. nadále bude potřeba zkapacitnění ČOV, vybudování školy atd. V konečném důsledku tak dané pravidlo může výhody plánovacích smluv snížit. Dlužno dodat, že znění nového stavebního zákona z listopadu 2019, které bylo výsledkem jednání pracovních skupin vedených Ministerstvem pro místní rozvoj, a to i za účasti Hospodářské komory ČR, toto nejasné pravidlo neobsahovalo.
Tento problém nicméně je řešitelný. V případě stavební uzávěry přijaté na dobu 4 let by nebylo zpravidla možné její další prodloužení. Povaha podmiňující plánovací smlouvy je však odlišná. Je proto podle nás možné, aby obec změnou územního plánu přijala i s účinností po uplynutí stanovené doby opět podmínku územního plánu sjednat (podmiňující) plánovací smlouvy. Tím by byla platnost této povinnosti fakticky prodlužována, obec by však vždy musela zhodnotit aktuální požadavky, které na vlastníka může klást. Jednalo by se např. a aktualizaci dostupných kapacit ČOV, občanského vybavení apod.
Nelze však souhlasit s kritikou aktuálního § 131 odst. 1 písm. d) nového stavebního zákona, podle kterého obec může, ale také nemusí, převzít povinnost, dle které „po dobu trvání plánovací smlouvy nebude ve správních nebo soudních řízeních týkajících se povolení záměru uplatňovat návrhy, vyjádření a opravné prostředky, které by byly v rozporu s obsahem uzavřené plánovací smlouvy“. Takový závazek má soukromoprávní povahu a týká se samostatné působnosti obce, tj. obec zde nevystupuje ve vrchnostenském postavení. Je proto zcela legitimní, aby obec mohla (avšak nemusí tak učinit) výměnou za protiplnění ze strany stavebníka vyjádřit s jeho záměrem souhlas a vzdát se námitek vůči jeho stavbě. To však samozřejmě platí za předpokladu, že záměr bude uzavřené plánovací smlouvě odpovídat. Pokud bude obec postupovat při plánování svého rozvoje důsledně, mělo by být jejím zájmem, aby si pojistila, že budoucí výstavba bude probíhat v souladu s jejími představami o rozvoji. Tyto představy včetně povinností stavebníka vybudovat např. obcí požadovanou infrastrukturu může obec vtělit do plánovací smlouvy. Bylo by naopak nelegitimní, pokud by obec následně napadala záměr v povolovacím řízení i přesto, že stavebník svou stranu dohody dodržel.
Nový stavební zákon proto na tento závazek navazuje v § 190 odst. 2, dle kterého: „Stavební úřad dále nepřihlíží k námitkám účastníka řízení, které jsou v rozporu s uzavřenou plánovací smlouvou, jejíž smluvní stranou je tento účastník řízení.“ Obdobné pravidlo obsahuje § 226 odst. 2 nového stavebního zákona pro nepřípustnost odvolacích námitek. Nutno zdůraznit, že je pouze na obci, zda tento závazek do plánovací smlouvy vtělí, či ne. Nový stavební zákon jí to pouze umožňuje, ale nenařizuje.
Nemůžeme také souhlasit s Alenou Bányaiovou v tom, že případná povinnost stavebníka podle aktuálního § 131 odst. 3 písm. e) spočívající v „poskytnutí peněžního nebo věcného plnění za zhodnocení pozemku vydáním územně plánovací dokumentace“ by mohla být nelegitimní, či by mohla mít korupční důsledek.
Naopak, je správné, aby obec podmínila typicky změnu pozemků na zastavěné případným příspěvkem vlastníka, který může nabýt buď nefinanční povahy (vybudování nové infrastruktury) nebo finanční (příspěvek obci, která jej použije např. na zkapacitnění ČOV, které bude nutné pro nově zastavitelné pozemky). Po možnosti jasně stanovených pravidel příspěvků investorů praxe již dlouho volá. Lze připomenout např. jihlavské Zásady pro spolupráci s investory[10], obdobné brněnské zásady[11] nebo chystaná pravidla v hlavním městě Praze.[12] Na toto téma byla provedena odborná studie, jejíž závěry shrnul např. příspěvek v časopisu Urbanismus a územní rozvoj následovně: „Respondenty nejlépe hodnoceným se stal švýcarský nástroj paušálního odvedení části zhodnocení pozemku územním plánem. Možnost požadovat po vlastnících pozemků odvedení podílu ze zhodnocení pozemku plánovacím opatřením (typicky zónováním) má ve Švýcarsku dlouhou tradici sahající do poloviny 70. let minulého století. Nově od roku 2014 stanoví švýcarský Spolkový zákon o územním plánování (RPG) povinnost tohoto odvodu, a to minimálně ve výši 20 % z podílu na zhodnocení plánem využití území.“[13] Je podle nás spíše otázkou, zda by nový stavební zákon nemohl být více ambiciózní, přiblížit se švýcarské úpravě a danou povinnost kontribucí výslovně zakotvit.
Tzv. stavební hmotné právo, které podle glosy Josefa Staši v současném stavebním zákoně neexistuje, se stalo jedním z velkých témat k doplnění a modernizaci. Pro účely tohoto textu není ani tak podstatné, že stávající stav, v němž prakticky vše stanoví bez zákonných mezí prováděcí vyhlášky, koliduje s čl. 79 odst. 3 Ústavy, ale to, že prostřednictvím požadavků na výstavbu, tedy stavebního hmotného práva, lze uložit všem stavebníkům opatření, která jsou prospěšná a sledují veřejné zájmy. A nejen jim. Požadavky na výstavbu zahrnují i požadavky na využívání území, které se uplatní i pro pořizovatele územně plánovací dokumentace.
Návrh Hospodářské komory se v tomto ohledu inspiroval nařízením Rady hl. m. Prahy č. 10/2016 Sb. hl. m. Prahy, kterým se stanovují obecné požadavky na využívání území a technické požadavky na stavby v hlavním městě Praze (Pražské stavební předpisy). Ty jsou podstatně více moderní, inovativní a environmentálně i sociálně zaměřené, než celostátní vyhlášky ministerstev. Cílem bylo promítnout tyto požadavky do zákona.
Ne všechny sice přežily připomínkové řízení a odpor z různých resortních míst, ale přesto ve stavebním zákoně zůstaly novinky v podobě požadavku zvyšování obytné kvality veřejných prostranství či omezování dopadů oteplování a sucha, zejména možností vsakování vody či podporou využívání obnovitelných zdrojů a podporou e-mobility (např. tzv. běžný dobíjecí bod nebo individuální stavby OZE s instalovaným výkonem do 20 kW se dostaly mezi drobné stavby ve volném režimu). Objevuje se též požadavek zajistit dostupnost, prostupnost a obsluhu území pro užití chodci a cyklisty (§ 141) nebo požadavek na vymezování výsadbových pásů pro stromy nebo jinou veřejnou zeleň v ulicích (§ 142). Na stavby pak přímo zákon klade nově formulované požadavky na ochranu zdraví, životního prostředí, bezpečnosti, úspory energie a udržitelného využívání přírodních zdrojů, zejména opětovným využitím nebo recyklovatelností materiálů a konstrukcí z odstraněné stavby nebo použitím surovin nebo druhotných materiálů šetrných k životnímu prostředí při stavbě (§ 145 a násl.).
Jedním z důležitých cílů rekodifikace bylo omezení nelegální výstavby, resp. omezení možností jejího dodatečného povolení. Současná právní úprava umožňuje v § 129 odst. 2 stavebního zákona prakticky neomezené dodatečné povolení stavby, která byla realizována nelegálně, a to i vědomě stavebníkem bez příslušného povolení. Dodatečné povolení může nahradit nejen stavební povolení, ale i územní rozhodnutí, dokonce v něm může být udělena výjimka z požadavků na výstavbu. Možnost souseda stavby nebo jiné dotčené osoby vynutit si odstranění stavby byla prakticky velmi omezená.
Částečně by ji mohla zlepšit nová judikatura Nejvyššího správního soudu,[14] která umožňuje sousedovi či jiné dotčené osobě vynutit si zahájení řízení o odstranění stavby, její výsledky však praxe zatím nestačila příliš poznat. V praxi jsme narazili na častý přístup stavebních úřadů i stavebníků, kteří (i pro urychlení) raději realizovali stavbu nelegálně a počítali s tím, že po realizaci bude stavební úřad více nakloněn stavbu povolit, než pokud by šlo o povolení před realizací. Dokonce i někteří úředníci stavebních úřadů v rámci rekodifikačních diskusí přiznávali, že pro urychlení doporučili takto postupovat svým známým.
Podle nového stavebního zákona to ale již nebude možné. Stavby bude možné dodatečně povolit, ale ne všechny. Nový stavební zákon v § 256 omezuje tuto možnost na ty stavebníky, kteří jednali v dobré víře (např. pokud by jejich povolení záměru bylo až po realizaci zrušeno, např. správním soudem). Dalším omezením je nemožnost povolit v řízení o dodatečném povolení výjimku z požadavků na výstavbu (a to ačkoliv by to v řádném řízení jinak bylo možné). Jedná se o podle našeho názoru správnou limitaci znevýhodňující nelegální stavebníky, která zároveň znemožňuje stavebním úřadům „přimhouřit oko“ nad již realizovanou stavbou. Poslední podmínkou je úhrada pokuty za přestupek související s nelegální stavbou.
V průběhu rekodifikačních prací byly zvažovány i tvrdší přístupy, a to např. úplná nemožnost dodatečného povolení nelegálních staveb. To by ale bylo nepřiměřené v případě stavebníků, kteří stavbu realizovali v dobré víře v pravomocné povolení, které bylo až následně zrušeno, a to i z důvodu špatného procesního postupu stavebního úřadu. Pokud by dodatečné povolení nebylo možné, stavebník by musel již rozestavěnou stavbu odstranit, i když jeho samotná dokumentace splňovala všechny právní předpisy i požadavky na výstavbu a důvodem by mohlo být i jen vada postupu úřadů.
Nový stavební zákon upravuje i specifická pravidla pro soudní přezkum. Podle našeho názoru nejpodstatnější z nich je zakotvení pozice stavebníka jako účastníka řízení, pokud není sám žalobcem, a to v § 305. Toto ustanovení nepochybně je ve prospěch stavebníků, nicméně legitimně, neboť pouze narovnává jejich dosud nerovné postavení s ostatními účastníky řízení v soudním přezkumu.
Stavebník jako žadatel je iniciátorem celého povolovacího procesu, je to on, kdo dodává stavebnímu úřadu všechny podklady. Přesto podle stávajícího stavu není účastníkem soudního řízení podle soudního řádu správního. Pokud žalobu podá např. soused stavby, je žalovaným odvolací stavební úřad. Stavebník má pouze povahu osoby zúčastněné na řízení podle § 34 soudního řádu správního, ale to v praxi jen tehdy, pokud o toto postavení sám požádá. Správní soudy totiž stavebníky zpravidla za tyto osoby samy neoznačují, ačkoliv dohledání stavebníka jako osoby zúčastněné na řízení je netěžké, navrhovatel je dokonce povinen podle § 34 odst. 2 soudního řádu správního stavebníka jako takovou osobu označit a podle stejného ustanovení by měl správní soud takto stavebníka dohledat.
V praxi se tedy stává bohužel příliš často, že žalobě je přiznán odkladný účinek, aniž by stavebníkovi byla žaloba zaslána, nebo je dokonce rozhodnuto ve věci. Přiznáním odkladného účinku žalobě proti stavebnímu povolení je přitom stavebníkovi působena značná škoda, zvláště pokud již v mezidobí započal se stavbou a v důsledku rozhodnutí soudu by ji musel zastavit a zakonzervovat. Svědčí o tom i opakovaná rozhodnutí Ústavního soudu, které kladou důraz na povinnost dát stavebníkovi možnost vyjádřit se k žalobě a návrhu na přiznání odkladného účinku.[15]
I jako osoba zúčastněná na řízení má stavebník bezdůvodně podřadné postavení. Nemůže např. trvat na ústním jednání, nezasílají se mu všechny písemnosti a nemá až na vzácné výjimky nárok na náhradu nákladů řízení ani v případě plného úspěchu. Neexistuje proto legitimní důvod, proč by stavebník měl být diskriminován oproti jiným účastníkům řízení. Setkali jsme se s názorem, že by pak mělo soudní řízení tři účastníky, žalobce (např. spolek či souseda stavby), žalovaný odvolací stavební úřad a stavebníka, což by bylo z hlediska konstrukce soudního řádu správního nepřípustné.
Tomu lze ovšem snadno oponovat. I za stávajícího stavu může stavebník v případě neúspěchu napadnout rozhodnutí krajského (správního soudu) kasační stížností k Nejvyššímu správnímu soudu. V takovém případě „povýší“ z osoby zúčastněné na stěžovatele. Původní žalobce (soused) ani žalovaný však nejsou „degradováni“, nadále zůstávají účastníky kasačního řízení, které pak má účastníky tři.
Změny soudního přezkumu v novém stavebním zákoně ale obsahují i ustanovení, která naopak svědčí odpůrcům staveb, a to oprávněně. Prolamuje se čistě kasační princip soudního řízení správního ve prospěch apelačních prvků. Podle § 309 odst. 2 nového stavebního zákona může správní soud, je-li žaloba důvodná a bez dalšího dokazování je zcela zřejmé, jak by v případě jeho zrušení a vrácení stavebnímu úřadu k dalšímu řízení musel stavební úřad rozhodnout, a navrhl-li takový postup žalobce nebo osoba zúčastněná na řízení, rozsudkem napadené rozhodnutí změnit a žádost o povolení záměru i zamítnout. Prolomení kasačního principu není v evropském kontextu nic neobvyklého a správní soudy podle našeho názoru budou velmi dobře schopny rozlišit případy, které jsou vhodné, a které nikoliv.[16]
Cílem nového stavebního zákona bylo zejména reformovat výkon státní správy na úseku stavebního práva a odstranit obrovskou míru složitosti a řadu paralelních či navazujících procesů stávající úpravy. Zejména tyto procesní nedostatky (a nikoliv nutná ochrana veřejných zájmů či zájmů jiných účastníků než stavebníka) totiž brzdily povolovací proces. V tomto ohledu nový stavební zákon prospěje nejen stavebníkům, ale i úředníkům stavebních úřadů a dotčených orgánů, jelikož budou moci vést povolovací řízení efektivněji a více se věnovat věcné podstatě, než procesním aspektům.
Nový stavební zákon navíc obsahuje řadu ustanovení, která posilují práva veřejnosti a obcí oproti současnému stavu. Výše jsme na daném prostoru vybrali deset institutů, které jsou podle našeho názoru přínosem pro veřejnost ve snaze bránit nelegální nebo nevhodné výstavbě, resp. výstavbě, která je v rozporu s veřejnými zájmy či zájmy obce či sousedů stavby a které jsou zároveň jasnými důkazy, že zákon byl z tohoto hlediska psán neutrálně, výhradně na základě odborných kritérií, v heterogenním týmu[17] a jak nejlépe jsme uměli.
V Bulletinu advokacie chystáme od října podrobnější pravidelný seriál o změnách, které přináší nový stavební zákon.
[1] Viz https://www.irozhlas.cz/kultura/npu-stavebni-zakon-poskozeni-pamatky_1911261651_aur?_ga=2.261520142.2014680943.1627847654-1524812107.1624463171. Právní záruky ochrany Karlova mostu přitom zůstávají oproti stávající úpravě zcela nezměněny, resp. přesněji Karlův most jako národní kulturní památku legálně zbourat nelze a rozhodně na tom nechce nikdo nic měnit.
[2] Korbel F.: Nový stavební zákon. Bulletin advokacie 3/2020, str. 11.
[3] Bányaiová, A.: Návrh nového stavebního zákona – experiment pro vzduchoprázdno. Bulletin advokacie 7-8/2020, str. 48.
[4] Petržílek, P.: Nový stavební zákon aneb zvednutá rukavička. Advokátní deník. https://advokatnidenik.cz/2020/05/26/novy-stavebni-zakon-aneb-zvednuta-rukavicka/.
[5] Vedral, J.: K (ne)účastenství spolků na ochranu přírody v řízeních podle stavebního zákona. Bulletin stavební právo 1/2021.
[6] Viz Bod 8. 10. Metodická instrukce odboru obecné ochrany přírody a krajiny a odboru legislativního MŽP k aplikaci § 8 a § 9 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, upravujících povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les a ukládání náhradní výsadby. Věstník Ministerstva životního prostředí, duben 2021.
[7] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 89/2010 – 119 ze dne 20. 11. 2012.
[8] Kočí, R. Nový stavební zákon v souvislostech [online] https://www.epravo.cz/top/clanky/novy-stavebni-zakon-v-souvislostech-113192.html.
[9] Davoská deklarace z r. 2018 schválená ministry kultur jednotlivých evropských zemí. K dispozici online na https://davosdeclaration2018.ch/
[10] https://www.jihlava.cz/pro-investory/d-542841.
[11] https://www.brno.cz/podnikatel-investor/zasady-pro-spolupraci-s-investory/.
[13] Vejchodská, E., Felcman, J. a Šindlerová, V.: Ekonomické nástroje v české územně plánovací praxi, potenciál a bariéry jejich využití. Urbanismus a územní rozvoj. Ročník XXII. číslo 6/2019.
[14] Rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 108/2019-39 ze dne 26. 3. 2021.
[15] Např. nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 871/21 ze dne 1. června 2021, usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 310/04 ze dne 7. 2. 2007, nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 4468/12 ze dne 23. 9. 2013 a nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1839/19 ze dne 22. 7. 2019.
[16] Prvky apelačního principu správního soudnictví obsahuje např. ve Velké Británii čl. 31 odst. 5 Senior Courts Act 1981, v Rakousku § 28 odst. 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz, částečně i polský zákon o řízení přes správními soudy (Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) v čl. 145a, ale v zásadě i § 16 odst. 5 českého zákona o svobodném přístupu k informacím.
[17] Kompletní autorský kolektiv návrhu stavebního zákona je uveřejněn zde: https://www.komora.cz/files/uploads/2019/12/Autorsk%C3%BD-a-konzulta%C4%8Dn%C3%AD-kolektiv-nov%C3%A9ho-stavebn%C3%ADho-z%C3%A1kona.pdf.
Radka Rainová
